La optimización de las compras públicas para potenciar el sector cultural

Ante la crisis en el sector cultural, el rol que cumple el Servicio Nacional de Contratación Pública para la dinamización económica no es menor. Sin embargo, los postulantes refieren que el sistema presenta dificultades que hacen de la oferta de bienes y servicios culturales una tarea tortuosa que representa pérdidas económicas para el estado.

Por Mario Maquilón

Los gobiernos estatales tienen a su cargo la administración y desarrollo de su respectivo país, tarea para la cual se valen de la contratación de proveedores que puedan ofrecer los diferentes productos y servicios necesarios para alcanzar los objetivos de la planificación nacional. La Comisión Económico para América Latina y el Caribe (CEPAL) especifica que las compras públicas desempeñan tres funciones principales: de utilidad pública, de naturaleza administrativa, y de tipo económico. Así también señala que “El Estado, a través de su poder de compra, posee una capacidad insustituible de influir en el diseño de políticas públicas de desarrollo, fomentando la producción y comercialización de bienes y servicios más adecuados en términos sociales, ambientales y económicos”[1].  De esta forma, los gobiernos ejercen una influencia primordial al afectar la demanda agregada, el empleo, el crecimiento económico y la canalización de las inversiones, y al condicionar la estabilidad macroeconómica y contrarrestar los desajustes del mercado.

La significancia de las repercusiones del gasto público obliga a que este lleve a cabo bajo criterios de efectividad, calidad y atención a la inclusión de sectores vulnerables dentro de los procesos económicos. En esto radica la importancia de contar con un sistema de compras públicas competitivo y funcional, sostenido por leyes y normativas. Para ello se requiere de la cooperación entre organismos e instancias de compras y las respectivas autoridades pertinentes[2]. El trabajo interinstitucional se vuelve indispensable al considerar que la inversión estatal es un eje transversal que no solo compete a las agencias nacionales directamente responsables, sino a todos los sectores productivos y de la sociedad.

En Ecuador, la arista de las compras públicas se encuentra regulada desde la Constitución, que en su artículo 288 establece que estas deberán realizarse con criterios de eficiencia, transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social. Además se determina la priorización de los productos y servicios nacionales, en particular los provenientes de la economía popular y solidaria y las PYMES[3]. En cuanto a la legislación específica, el país cuenta con la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública de 2008, que tuvo como antecedente a la Ley de Contratación Pública de 1990. El cuerpo normativo vigente cuenta también con un Reglamento a la Ley Orgánica, expedido en 2009. Como ente rector del sistema, la Ley determinó al Servicio Nacional de Contratación Pública-SERCOP.

En consideración de las compras públicas como un método de inclusión para sector vulnerables, el presente artículo explora su utilidad y funcionamiento en el campo cultural y artístico, uno que fue golpeado particularmente por la pandemia, y que había venido sufriendo condiciones preexistentes de precariedad. Es más, el aporte de este sistema al desenvolvimiento de las tareas de la instituciones culturales es uno de los factores que permite el flujo de capital en el campo, mediante la contratación de artistas, producción de obras y realización de eventos; además que de esta forma se cubren las necesidades operacionales de estos organismos estatales, tales como reparación de instrumentos, compra de equipos y materiales, impresión y diseño de publicaciones, entre otras.

En base a lo expuesto, el Sistema Nacional de Compras Públicas se constituye como una herramienta esencial para que el sector cultural cuente con los recursos que permitan la labor de artistas y gestores, por lo que la garantía respecto a su efectividad se convierte en un punto de atención urgente. Al respecto es relevante visibilizar la carencia de estudios cualitativos y cuantitativos que aborden la adaptación del sistema nacional de compras públicas al sector cultural y artístico y su grado de efectividad.

Desafíos del Sistema Nacional de Compras Públicas

El trabajo académico Evolución histórica de la contratación pública en el Ecuador y su vinculación con la planificación nacional, de 2021, presenta una panorámica de la gestión del SERCOP, por lo cual se constituye como punto de referencia para analizar el estado de esta área en Ecuador. Por un lado se destacan aspectos positivos como el diseño, desarrollo e implementación de una plataforma tecnológica que permite generar datos cualitativos y cuantitativos respecto a estos procesos, la incorporación de herramientas de análisis de la big data, y las herramientas de consulta disponibles para usuarios internos y externos. Además, se resalta que con este recurso se han superado brechas de conectividad entre instituciones de los sectores público y privado.

Sin embargo, Oscar Viscarra, autor del texto antes referido también arroja luces sobre las problemáticas que aquejan al sistema. Así, se hace referencia a la hiperregulación de las condiciones de negociación, la ausencia de estándares y normas técnicas para los procesos de homologación, y la baja supervisión y control en las etapas precontractuales. En este sentido, se añade que existe ineficacia respecto a las sanciones, en tanto las entidades contratantes no cumplen con la notificación de contratistas incumplidos y fallidos al ente regulador, además de que no se implementan medidas por la falta de publicación de los Planes Anuales de Contratación.

En particular, y en alusión a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se precisa que una de sus principales dificultades son las “numerosas e inevitables” resoluciones emitidas por el SERCOP, lo que puede generar cambios y errores involuntarios en la evaluación de las ofertas o en la presentación de los pliegos en caso de no existir conocimiento de estos dictámenes. Al respecto, Viscarra puntualiza que “no existe un proceso de comunicación asertivo que informe oportunamente acerca de las modificaciones, nuevas resoluciones o plazos de los diferentes procesos”[4].

Además, el autor también menciona la complejidad derivada de la multiplicidad de la normativa, que además de los cuerpos legislativos antes mencionados también contempla la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública, del 2017. Precisamente, la directora de Casa de la Cultura Ecuatoriana-Núcleo del Guayas, Martha Rizzo, aseveró que algunos de los requisitos, como la firma de la máxima autoridad institucional, suelen retrasar los procesos y generar cuellos de botella debido a que la documentación se concentra en un solo punto.

Lo referido representa problemas para la gestión estatal. Un reportaje del diario La Hora expuso que los procesos fraudulentos e ineficientes han significado una pérdida de 1.500 millones de dólares en los últimos cinco años, cantidad que dobla el monto necesario para rehabilitar la red nacional de escuelas públicas. El artículo recoge las declaraciones de Rocío Marín, economista e investigadora de compras públicas, quien opina que el sistema de contratación es “engorroso, poco práctico y permite múltiples resquicios para la corrupción”[5].

Sobre este particular, Jorge Parra, artista escénico de larga trayectoria, en declaraciones para este observatorio, además de referirse a la dificultad de acceso y manejo del Portal de Compras Públicas, precisó que varios de los procesos están ajustados a intereses particulares de las instituciones contratantes. Esta observación se ve reforzada por un estudio[6] llevado a cabo por docentes de la Universidad Nacional de Chimborazo, que demostró la existencia de insatisfacción respecto al sistema nacional de contratación pública, debido a la existencia de sesgos que benefician a ciertos contratistas, con lo que se afecta la competitividad y la transparencia.

Otra de las voces que identificó los obstáculos del Sistema Nacional de Contratación Pública fue Luis Alberto Andrade, actual Subdirector General en SERCOP, quien apuntó errores en la planificación y ejecución de las contrataciones, lo que puede dar paso a deficiencias en la ejecución de los presupuestos. En la otra cara de la moneda, desde instituciones como ministerios, hospitales, empresas y entidades públicas se replica que los mecanismos de contratación son lentos y que el portal no se ajusta a sus usuarios, ya que sin una capacitación previa la página representa una dificultad.

La gestión cultural a través de las compras públicas

Uno de los principales cambios que introdujo la Ley Orgánica publicada en 2008 con relación a la anterior legislación es la inclusión de obras artísticas, literarias y científicas en el Régimen Especial[7]. Así también, el Reglamento de la mencionada ley detalla en su artículo 93 (Sección VI) el procedimiento para llevar a cabo la contratación de este rubro. Durante el 2021 se ejecutaron 701 procesos de contratación de obras artísticas, científicas o literarias, para lo cual se adjudicaron 22,8 millones de USD[8].

Entre los organismos sectoriales de gobierno se observa una marcada predominancia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados respecto al gasto público en obras artísticas[9], literarias y científicas:

Contratación pública 2021 por sector de gobierno de obra artística, científica o literaria

Nombre sectorial Valor adjudicado (en millones de dólares % de adjudicación
Régimen de GAD 21,1 92%
Turismo 1,3 5,50%
Educación 0,4 1,80%
Administrativo 0,0 0,20%
Comunicaciones 0,0 0,20%
Agropecuario 0,0 0,10%
Desarrollo Urbano y Vivienda 0,0 0.0%
Total 22,8 100,00%

Fuente: Servicio Nacional de Contratación Pública, 2021

Por otra parte, se detallan a continuación los principales productos y servicios adjudicados acorde a la Clasificación Nacional Central de Productos (CPC). En los datos extraídos se puede apreciar la concentración del gasto público hacia los eventos y espectáculos:

Ranking de los 10 mayores CPC adjudicados de obra artística, científica o literaria

Descripción CPC Valor adjudicado (en millones de dólares
Servicios de producción de eventos 10,1
Servicios de producción y presentación para representaciones artísticas luz y sonido. 4,5
Obras originales de arte escultórico y estatuario, de cualquier material: bustos esculpidos, esculturas originales, etc. 1,8
Servicios de promoción y organización para representaciones artísticas luz y sonido 1,1
Servicios auxiliares de espectáculos N.C.P. (Organizador de evento social, cultural, desfile, etc.) 0,7
Servicios de diseñadores decorados 0,6
Servicios de agentes artísticos 0,3
Servicios auxiliares de espectáculos N.C.P (Equipos de iluminación) 0,2
Servicios de contratación de artistas 0,2
Servicios de diseñadores de escena 0,2

Fuente: Servicio Nacional de Contratación Pública, 2021

En abril de 2020, el SERCOP publicó el respectivo manual de usuario[10] para este tipo de adquisiciones. Sin embargo, esta guía está diseñada para las entidades contratantes, sin que exista la correspondiente versión para las organizaciones, instituciones o personas postulantes. Esta ausencia de claridad puede generar complicaciones para la ejecución de estas actividades y obras contempladas en la Ley, con lo que se constata la distancia entre la normativa y las políticas públicas y procedimientos que permiten su aplicación. En este sentido, el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura recogió los testimonios de gestores e instituciones respecto a sus experiencias con el sistema de compras públicas con el objetivo de evidenciar los puntos críticos de los que adolece en lo que respecta al campo artístico y cultural.

La plataforma también representa complicaciones para las entidades contratantes, ya que en palabras de Daniel Cazar, analista de compras públicas de la Fundación Teatro Nacional Sucre, el portal sufre de desconexiones y cierres inesperados de sesión durante la calificación o publicación de un proceso, o durante la subida de documentación. En lo que respecta a la gestión cultural y contratación  de artistas, Cazar sugirió la agilización de los procesos y la reducción de la excesiva tramitología, en tanto estas áreas  tienen un plazo de máximo 5 días hábiles para su finalización. Por otro lado, y en línea con lo mencionado anteriormente, Cazar mencionó la necesidad de la creación de manuales para todas las áreas de contratación.

Por su parte, Martha Rizzo, directora provincial del Núcleo del Guayas de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, comentó que su experiencia con el sistema se ha dado como postulante y contratante. Em ambos casos, la directiva enfatizó la necesidad de capacitaciones para artistas gestores y funcionarios, ya que el desconocimiento de los procesos deriva en errores durante los mismos. Rizzo se sumó a lo expresado por Cazar al indicar que los trámites culturales son de naturaleza inmediata, lo que contrasta con la excesiva burocracia requerida para su avance. Por ello, se propone un enfoque accesible y amigable para los usuarios de la plataforma.

Gorki Elizalde, ex-Director Ejecutivo de la Orquesta Sinfónica de Guayaquil, profundizó en los desajustes del Portal de Compras Públicas respecto a la gestión artística, al mencionar que se debe dar preferencia a las ofertas de menor valor, a pesar de que en su área esto significaba adquirir instrumentos de menor calidad. Consecuentemente, Elizalde comentó que esta plataforma fue diseñada en consideración de las necesidades generales del Estado, y por personas sin experiencia en el ejercicio cultural, por lo que no se tomaron en cuenta sus particularidades.

Lo expresado ocasiona que en los procesos de auditoría, los evaluadores tengan dificultades para entender los criterios detrás de la ofertas y opciones escogidas. Elizalde añadió que esto ha derivado en que algunos directores ejecutivos o jefes de compra se priven de adquirir instrumentos para evitar conflictos con las entidades de control. Por ello, el ex-director enfatiza en la pertinencia de examinar las características y requerimientos de cada sector y de cada entidad respecto a las compras públicas.

Sobre el desconocimiento de las especificidades del arte y la cultura también expuso Telmo Mello, abogado del GAD Municipal de Cuenca en el proyecto de gobernanzas y políticas públicas, quien explicó que muchos de los productos y servicios de las actividades culturales no cuentan con la codificación correspondiente en las compras públicas pública. Como ejemplo de lo anterior, Tello contó que desde el municipio se buscó generar talleres de arte para niños desde el recursos del clown, para lo cual se vieron obligados a contratar una productora como intermediaria que pudiera proveer lo requerido (maquillaje y narices), ya que no existían los ítems que permitieran una compra directa en la plataforma.

Integrar para optimizar

La crisis que vivió el sector cultural durante la pandemia lo ha dejado en una situación de vulnerabilidad que vuelve urgente el influjo de capital gubernamental. Sin embargo, y acorde a lo expuesto, los mecanismos de compras públicas destinados para ello no presentan una articulación idónea a las contingencias de sus usuarios, tanto a nivel institucional como individual. Por esta razón, la participación ciudadana en las etapas de diseño y reconfiguración de un sistema de contratación estatal es crucial para garantizar su funcionalidad y eficiencia, más aún tomando en cuenta que estas fases suelen caracterizarse por su unilateralidad[11].

La convergencia de todos los actores involucrados en el proceso de contratación pública para generar herramientas y técnicas efectivas y ajustadas a sus realidades facilitará la llegada de fondos del Estado, al tiempo que permitirá reducir las pérdidas, tanto para ofertantes como contratistas, debido a procedimientos fallidos.

Precisamente, las instituciones y gestores culturales ecuatorianas tendrán una oportunidad para esta integración en el 2do Encuentro de Políticas y Economía de la Cultura, a realizarse en el Centro Cultural Metropolitano de Quito desde el 21 a 24 de junio, el cual es organizado por el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura. Dentro de la agenda de esta cita se ha incluido un taller denominado Compras públicas para la cultura, organizado en colaboración con el Servicio Nacional de Contratación Pública-SERCOP.

Bibliografía

Asamblea Constituyente del Ecuador. «Constitución de la República del Ecuador.» Quito, 2008.

Cruz, César. Participación ciudadana y compras públicas en América Latina: marco conceptual, análisis de casos y factores de éxito. La Haya: Hivos, 2020.

Diario La Hora. «Ecuador pierde $1.500 millones al año en compras públicas.» La Hora, 29 de noviembre de 202.

Rivadeneira, Andrea. «Régimen Especial, procedimiento contractuales efectivos y transparentes.» EcuadorCompra (Instituto Nacional de Contratación Pública), nº 4 (2013): 3-4.

Rodríguez, Elizabeth, Carlos Rivera, y Tito Castillo. «Insatisfacción con el sistema nacional de contratación pública: una visión del contratista en ejecución de obras.» Novasinergia 1, nº 1 (2018): 80-91.

Servicio Nacional de Contratación Pública. Contratación Pública en Cifras. 2021. https://portal.compraspublicas.gob.ec/sercop/contratacion-publica-en-cifras-2/ (último acceso: 10 de junio de 2022).

Servicio Nacional de Contratación Pública. Informe de rendición decuentas de la contratación pública. Rendición de cuentas, Quito: Servicio Nacional de Contratación Pública, 2021.

Servicio Nacional de Contratación Pública. Manual de Usuario. Procedimientos de régimen especial: obra artística literaria o científica – Entidades Contratantes. Quito: SERCOP, 2020.

Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. «Las compras públicas como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe.» Reunión Regional sobre Sistemas de Compras Públicas en América Latina y el Caribe. Quito: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, 2015.

Viscarra, Oscar. «Evolución histórica de la contratación pública en el Ecuador y su vinculación con la planificación nacional.» En Tesis de Maestría. Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, 2021.

[1] Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. «Las compras públicas como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe.» Reunión Regional sobre Sistemas de Compras Públicas en América Latina y el Caribe. Quito: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, 2015, p. 9

[2] Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. «Las compras públicas como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe.». 2015

[3] Asamblea Constituyente del Ecuador. «Constitución de la República del Ecuador.» Quito, 2008.

[4] Oscar, Viscarra, «Evolución histórica de la contratación pública en el Ecuador y su vinculación con la planificación nacional.» En Tesis de Maestría. Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, 2021.

[5] Diario La Hora, «Ecuador pierde $1.500 millones al año en compras públicas.» La Hora, 29 de noviembre de 2021.

[6] Elizabeth, Rodríguez, Carlos Rivera, y Tito Castillo, «Insatisfacción con el sistema nacional de contratación pública: una visión del contratista en ejecución de obras.» Novasinergia 1, no 1 (2018): 80-91.

[7] A diferencia del Régimen Común, que se ejecuta bajo la normativa general establecida en el Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, el Régimen Especial, debido a la particularidad de sus contrataciones, obedece a la normativa específica establecida en el Reglamento General de la referida ley. Andrea, Rivadeneira, «Régimen Especial, procedimiento contractuales efectivos y transparentes.» EcuadorCompra (Instituto Nacional de Contratación Pública), nº 4 (2013): 3-4.

[8] Servicio Nacional de Contratación Pública, Informe de rendición de cuentas de la contratación pública, Rendición de cuentas, Quito: Servicio Nacional de Contratación Pública, 2021.

[9] Servicio Nacional de Contratación Pública, Contratación Pública en Cifras, 2021. https://portal.compraspublicas.gob.ec/sercop/contratacion-publica-en-cifras-2/ (último acceso: 10 de junio de 2022).

[10] Servicio Nacional de Contratación Pública, Manual de Usuario. Procedimientos de régimen especial: obra artística literaria o científica – Entidades Contratantes, Quito: SERCOP, 2020. https://portal.compraspublicas.gob.ec/sercop/wp-content/uploads/downloads/2020/07/MANUAL-DE-USUARIO-OBRA-O-ACTIVIDAD-ARTI%CC%81STICA.pdf

[11] César, Cruz, Participación ciudadana y compras públicas en América Latina: marco conceptual, análisis de casos y factores de éxito, La Haya: Hivos, 2020.

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