¿Se reformará la Ley de Cultura? informe de avances, nudos críticos y perspectivas

Por Santiago Estrella.

Corría finales del año 2016. Con algo de sorpresa, porque parecía que nunca se iba a lograr, se concretó la Ley Orgánica de Cultura (LOC), una aspiración de múltiples sectores y gestores culturales que trabajaron y lucharon por años para que, en el Ecuador, la cultura tenga una consideración normativa a nivel de Ley. Por la forma en que inicio este relato, parecería que se trató de la concreción de los sueños y necesidades de los artistas y gestores culturales, pero en realidad no fue tanto así.

El camino de las reformas.

En la Constitución de Montecristi de 2008 se disponía que en el plazo de 360 días debían aprobarse no menos de 8 leyes, de las cuales, en ese plazo, solo se concretó una, y donde se incluía la que regularía al sector cultural. Pasaron 8 años y 7 ministros de Cultura para que se cumpla esa disposición, donde varios de ellos elaboraron proyectos de Ley, con poca participación de los sectores artísticos, pero sin llegar a finalizar. Fue con Raúl Vallejo, como ministro del sector, que se envió a la Asamblea el proyecto a ser considerado, y allí sufrió múltiples cambios y modificaciones, para que finalmente salga la LOC a finales de 2016. Ya en los últimos días y horas del gobierno de Rafael Correa, y con el economista Andrés Araúz, como décimo y último ministro de Cultura de ese gobierno, salió el Reglamento a la Ley, un documento cuestionado, tanto por su forma de suscribirse, al apuro y sin trabajo conjunto con el sector, como por sus múltiples vacíos e inaplicables regulaciones. En todo caso, desde entonces y para acá, tenemos Ley y Reglamento para el sector cultural.

Son casi ocho años de vigencia y prácticamente desde el inicio estos cuerpos legales han tenido reparos y observaciones. Esto ha encaminado un segundo momento, que bien podríamos denominar: el camino de las reformas. En 2022, el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura hacía un recuento de lo que se debatía en cuanto a las reformas, así como el transitar de estos ajustes: https://observatorio.uartes.edu.ec/2022/01/24/reforma-a-la-ley-de-cultura-quimera-u-oportunidad/

Ese camino ha tenido protagonismos repartidos y temporales, algunos sectores artísticos organizados han participado con observaciones, y desde varios asambleístas se han presentado propuestas de reformas, a paso lento.

Luego del primer debate a las reformas en el pleno de la Asamblea en noviembre de 2021, el tratamiento de las reformas tiene un impulso, sobre todo por el protagonismo que emprende la Casa de la Cultura Ecuatoriana Benjamín Carrión (CCE), con su actual presidente nacional y virtual candidato a asambleísta nacional en las próximas elecciones de febrero 2025, Fernando Cerón, para promover que se concreten los cambios. La Comisión de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología y Saberes Ancestrales de la Asamblea Nacional trabaja en mesas, consultas y con insumos de diversos sectores interesados, sobre todo de la CCE, el nuevo informe que llega para el segundo debate que se da el 5 de septiembre del presente año.

Segundo debate en la Asamblea

En este camino de las reformas, el protagonismo de la Casa de la Cultura aparece decisivo presentando la propuesta y cabildeando para que la discusión avance, tanto en la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología y Saberes Ancestrales, como en el pleno de la Asamblea. Así mismo, hasta ese momento era notable la poca participación del Ministerio de Cultura y Patrimonio. De parte de los sectores artísticos hubo algunos aportes, con el colectivo Plataforma Cultural como uno de los más aplicados en participar, con una visión crítica, así como otros colectivos y gremios, con aportes puntuales. La Comisión convocó a diversos actores del sector en sus mesas de trabajo para construir el informe para segundo debate que finalmente llegó al pleno de la Asamblea el pasado 5 de septiembre, en la continuación de la sesión No. 948, donde se recibió la intervención de Fernando Cerón, como presidente de la Casa de la Cultura, quien destacó que “si bien el informe no recoge todas las expectativas del sector cultural, las reformas son necesarias y por ello solicita a los asambleístas su voto favorable”. En su intervención puntualizó que actualmente apenas el 1% de los artistas del país utilizan el mecanismo de seguridad social que tiene la LOC vigente, por lo que el nuevo articulado puede abrir puertas a mejorar y dignificar la labor de los artistas. También enfatizó que las reformas apuntan a mejorar las relaciones con los gobiernos autónomos descentralizados, dar institucionalidad al sector, lograr una mejor distribución de los recursos para que el centralismo actual, donde el 66% de los recursos que tiene la cultura se queda en Quito y finaliza indicando que las reformas también le dan posibilidad a la Casa de la Cultura para manejar los recursos que puede gestionar, lo cual se revierte en favor de los núcleos y artistas.

Un sector que también aportó, previo al segundo debate, fue la Corporación de Productores Audiovisuales del Ecuador (COPAE), donde su representante, Mariana Andrade, nos comenta que el principal aporte que tuvieron fue para ampliar las líneas y montos para el Fondo de Fomento de las Artes, la Cultura y la Innovación. La Ley actual dispone que el 5% de las utilidades del Banco de Desarrollo del Ecuador alimenten este Fondo, pero desde COPAE y otros sectores consideraron que se trata de un rubro insuficiente. La propuesta que se acogió en el informe para el segundo debate incrementaba, paulatinamente, del 5% al 25% de las utilidades del BDE para el Fondo de Cultura. Ya veremos más adelante que para el informe final, esta pretensión desapareció.

En la sesión del segundo debate, luego de la intervención de Fernando Cerón, participó como asambleísta ponente, Hernán Zapata, del movimiento Construye, en delegación de la presidenta de la Comisión, Zolanda Plúas, del PSC. Destacó que la reforma plantea la modificación de 84 artículos donde los principales cambios se puntualizan de la siguiente manera:

• Cambio del paradigma de la Casa de la Cultura para llamarse Casa de las Culturas Benjamín Carrión. En los debates previos está propuesta generó polémica, memes y confusiones, porque en algún momento se difundió que se pretendía eliminar el nombre de Benjamín Carrión, pero eso no estuvo dentro de las opciones.
• Fortalecimiento del Registro Único de Artistas y Gestores Culturales (RUAC), obligando al Ministerio para que realice la depuración de la base de datos actual y se consolide una mayor integración de los artistas y gestores en el RUAC.
• Obligación de los GAD´s para que contraten artistas locales y nacionales, pasando la inversión del 50% al 60%.
• Destacó la línea de financiamiento que se abre para las diversidades culturales.

Luego de la intervención de Zapata se abrió el debate con la participación de siete asambleístas. Lenín Rogel, asambleísta del PSC por la provincia de Galápagos, sugirió que la propuesta regrese a la Comisión Especializada para recoger otras visiones y pedidos, destacando que, así como se incorpora una normativa para que uno de los directores de los núcleos de la Casa de la Cultura de la región amazónica sean parte del Consejo de Planificación y Desarrollo de la Amazonía, se incluya una reforma similar para Galápagos.

El principal reparo llegó por parte de la asambleísta de Revolución Ciudadana por Guayas, Ana María Raffo, quien también es integrante de la Comisión que trabajó el informe. Los principales nudos críticos que encuentra son:

• Se permite que todas las instituciones del Sistema Nacional de Cultura puedan autogestionar recursos, con la condición de que el Ministerio de Finanzas no retenga esos recursos al final del ejercicio fiscal. La asambleísta informó que el propio Ministerio de Finanzas emitió el 3 de septiembre un memorando indicando que esa reforma se contrapone al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, por lo que no sería aplicable.
• En esa misma línea, destacó que la intención de aumentar paulatinamente el Fondo de Fomento del 5% al 25% de las utilidades del Banco de Desarrollo Ecuatoriano no es aplicable, porque el Ministerio de Finanzas señaló que ese cambio afectaría directamente los beneficios de los accionistas del Banco, que son los gobiernos autónomos descentralizados, disminuyendo su presupuesto.
• Cuestiona la reforma que faculta al presidente de la Casa de la Cultura a crear empresas públicas, cuando esa es una facultad que solo tiene el Ejecutivo y los GAD´s.
• Finalmente enfatiza que no hay reformas en la parte archivística del país, situación que merecería cambios y mencionó que el principal problema para el sector cultural y lo que en realidad hace falta es voluntad política del gobierno central y presupuesto para que la cultura se fortalezca, se active y dinamice, incluso más allá de la Ley en discusión.

Con estas, como las principales intervenciones, el asambleísta proponente Hernán Zapata solicitó que el informe vuelva a la Comisión para que sean revisadas estas observaciones y se acojan otras visiones, teniendo un plazo de ocho días para este nuevo trámite.

El informe final para la continuación del segundo debate

El 9 de septiembre la Comisión Especializada que trata las reformas convocó a una reunión ordinaria para avanzar con la propuesta de reformas, donde participaron varios actores, destacando:

• Romina Muñoz, Ministra de Cultura y Patrimonio expresó su voluntad de que las reformas se aprueben, pero hay consideraciones que proponen mejorar, sobre todo en definiciones como el caso del concepto de patrimonio cultural, que tiene tres definiciones en la Ley. También planteó redefinir el asunto de la autogestión de las instituciones del Sistema Nacional de Cultura, limitando esta posibilidad expresamente a las de carácter público. Anunció el envío por escrito de todas las observaciones, muchas de las cuales, finalmente se ven plasmadas en el informe final que pasará al debate del pleno, y posteriormente al posible veto, parcial o total del presidente, donde también podrían incluirse más puntos de parte de esta cartera de estado.
• Maryuxi Navarrete, coordinadora de Plataforma Cultural plantea desde el sector independiente la necesidad de fortalecer la rectoría del Ministerio de Cultura y Patrimonio, cuestionando que en la actualidad es una institución debilitada y sin presencia en territorio, ya que las direcciones culturales ya no funcionan en provincias. Además, manifestó su desacuerdo en que las competencias que tenían estas direcciones pasen a la Casa de la Cultura, pues ésta no ha sido , a su criterio, una institución incluyente. Solicitan también el cambio del Art. 157 sobre las elecciones del presidente de la Casa de la Cultura, para que sea con voto democrático y universal. Puntualiza, además, que no hay un mecanismo de fiscalización para que la Ley se cumpla, no hay instancia que fiscalice al Ministerio del ramo, ni a la CCE. Finaliza enfatizando que quien debe regir al sector es el Ministerio, y por ello se debe fortalecer a esta institución, al Sistema de Cultura, y no hacer una Ley enfocada para la Casa de la Cultura. “Que se apruebe la Ley, cuando sea beneficiosa para nuestro sector, cuando se reconozca la validación por trayectoria, cuando se reconozca la seguridad social real y alcanzable para los artistas, cuando se tenga un espacio democratizado en la Casa de la Cultura, cuando existan realmente los Institutos de Cine y Creación Audiovisual (ICCA) y de Fomento para las Artes, Innovación y Creatividad (IFAIC), y que se devuelva la articulación del Ministerio de Cultura en las provincias”, sentenció Navarrete.
• Pablo Vivanco, como vocero del Frente de Defensa Institucional de la Casa de la Cultura, cuestionó el cambio del nombre a Casa de las Culturas, argumentando que el término cultura es -en sí mismo- amplio y diverso históricamente.

El viernes 13 de septiembre la Comisión de Educación aprobó el Informe Final para la continuación del segundo debate, con el voto favorable de 5 asambleístas, 3 abstenciones y 1 en contra.

Novedades del Informe Final para segundo debate en la Asamblea

El protagonismo que adquiere el Ministerio de Cultura y Patrimonio en el último tramo de este recorrido es definitivo con el envío por escrito de observaciones que generan cambios importantes en el informe final. Destacamos los puntos más relevantes, tomando en cuenta las pretensiones que se tenían desde la CCE y los sectores artísticos activos en el proceso.

• Se incorporan, dentro de los derechos culturales, el derecho de asociación y el derecho de acceso a la información pública cultural.
• Se dispone al Ministerio de Cultura y Patrimonio la administración del RUAC. Debe implementar el reglamento y los mecanismos para la actualización permanente y la depuración del RUAC. Debe entregar a la CCE anualmente el registro actualizado y también compartir a los GAD´s.
• En cuanto a la seguridad social, se establece que se genere un régimen especial para los profesionales de la cultura, a diferencia del mecanismo especial que actualmente está en la Ley, lo cual puede ser un avance importante. Se incorpora que, para el acceso al sistema de seguridad social, los profesionales y trabajadores del arte, la cultura y el patrimonio, deberán formar parte del RUAC. Esto podría resultar ser excluyente, ya que no todas y todos los artistas tienen interés en ser parte de este registro.
• Se establece que la entidad rectora del Sistema Nacional de Cultura (Ministerio de Cultura y Patrimonio) tenga, entre sus deberes y atribuciones, , así como sancionar el incumplimiento de la Ley y su cuerpo normativo.
• Se incorpora el Art. 28.2 sobre los recursos de autogestión, que serán utilizados exclusivamente para el mantenimiento y mejora de las instituciones públicas del Sistema Nacional de Cultura.
• Se agrega el Art. 41.1 sobre la Cinemateca Nacional Ulises Estrella, donde se la entiende como una entidad operativa desconcentrada de la CCE, además, deberá presidir la red de cinematecas.
• En la conformación del Directorio del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural se cambia al Ministro Coordinador de Conocimiento y Talento Humano, por la máxima autoridad del ente .
• Se incorpora la declaratoria de patrimonio nacional de los paisajes culturales, la cual será emitida por el Ministerio de Cultura y Patrimonio, sobre la base del expediente técnico del INPC.
• Se agrega la creación de líneas de fomento de los GAD´s, con los recursos que provengan de las asignaciones que reciben del presupuesto general del estado en materia de cultura y patrimonio, más recursos generados a través de tasas, impuestos y recaudaciones. (Con este artículo, los municipios deberán generar formas de fomento, como fondos de fomento y líneas concursables u otros).
• Se amplía en los ámbitos de fomento a los espacios de negocios y comercialización de bienes y servicios artísticos y culturales; a la creación y producción de diseño y artes aplicadas; a la creación, producción de videojuegos y animación; a los procesos de gestión cultural comunitaria.
• Se amplían las líneas de fomento del Fondo de Fomento de las Artes, la Cultura y la Innovación, que estaban delimitadas para las Artes y Creatividad y para la creación Cinematográfica y Audiovisual, ahora se suma la línea para el Patrimonio Cultural y la Memoria Social, y la línea para las Diversidades Culturales. Se determina que el Ministerio de Cultura y Patrimonio establecerá las entidades administradoras de esos fondos, no se deja explícita esa designación.
• Se incorpora la potestad para la recaudación de los fondos de fomento reembolsables.
• Se aumenta el rubro que deben invertir las instituciones públicas del Sistema Nacional de Cultura para espectáculos, programas y proyectos artísticos culturales, pasando del 50% al 60% para la contratación de actores y gestores culturales y artísticos nacionales y locales. Además, se puntualiza que el Ministerio de Cultura y Patrimonio dictará las directrices para la realización de eventos y espectáculos artísticos y culturales, públicos y privados, y .
• Se incorpora la conformación del Directorio del Instituto de Cine y Creación Audiovisual (ICCA), con los representantes de los ministerios de Cultura, Productividad, secretaría de Educación Superior y Propiedad Intelectual y tres representantes del sector del cine y el audiovisual. Además, se incorpora un articulado sobre la Comisión Fílmica, como entidad encargada de la promoción de la industria audiovisual.
• Se incorpora al Teatro Benjamín Carrión Mora de Loja dentro de las entidades nacionales de artes vivas, musicales y sonoras. Además, se establece que es una entidad operativa desconcentrada con autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Cultura y Patrimonio.
• Dentro de las funciones y atribuciones de la Junta Plenaria de la CCE se agregan dos: establecer los criterios de evaluación para definir la fórmula de distribución de los recursos presupuestarios y; aprobar la creación de empresas públicas o la participación de empresas de economía mixta, para la gestión de servicios de su competencia. Este es un artículo que se cuestionó en el inicio del segundo debate y seguramente saldrá nuevamente a discusión.
• Se cambia la conformación de los Directorios Provinciales de los Núcleos de la CCE, quedando con el director del Núcleo Provincial y cuatro representantes de los actores y gestores culturales que formen parte de la asamblea provincial. Además, se agrega a sus atribuciones la potestad de iniciar el proceso de destitución de un director de núcleo provincial.
• Finalmente destacar que ya no se incluyó en este informe final el cambio de paradigma que se pretendía en la CCE, para incorporar el nombre en plural como Casa de las Culturas Benjamín Carrión. No se cambia su nombre vigente e histórico.

Camino por recorrer

Lo primero que está en el horizonte es la convocatoria para seguir y concluir el segundo debate en la Asamblea Nacional, con este nuevo informe final que incorpora cambios importantes a lo que se tenía en el informe anterior, y a las aspiraciones de los distintos actores que han participado. No entra en la consideración el incremento del 5% al 25% de las utilidades del Banco de Desarrollo del Ecuador, como lo pretendía la COPAE y la actual administración de la CCE. Se tendrá que mirar si el articulado que se propone para la seguridad social de los artistas puede ser lo suficientemente flexible como para que se articule la propuesta que Fernando Cerón manifestó haber trabajado previamente con la Dirección de Estudios Actuariales del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), donde se proponen tres escalas de aportaciones: una primera alrededor de los $35, una segunda por cerca de $58 y la tercera que sería la actual para el aseguramiento voluntario, con diferentes niveles de prestación y servicio.

También queda pendiente saber cómo se articula el interés de Plataforma Cultural por facilitar la validación de titulación superior en artes por trayectoria, porque si bien está declarado, no están los esfuerzos necesarios para que sea de acceso para un sector, en buena medida precarizado, pero que, sin esa titulación, no puede acceder a fuentes de empleo, como profesores de las áreas especializadas en escuelas y colegios.

Consultamos con la Asociación Nacional de Artes Escénicas (ANAE) sus criterios a las reformas y son más las incertidumbres que las esperanzas. Uno de los ejes claves que apunta este gremio es con la situación laboral de los artistas y el no ser considerados sujetos de derechos por parte de la seguridad social. Puntualizan que la reforma plantea que el Ministerio de Cultura definirá lo que se entiende por gestores culturales, lo cual es clave y esperan que en la elaboración del reglamento les tomen en cuenta para elaborar esas definiciones. Así mismo se muestran escépticos ante la disposición de la depuración del RUAC, y se preguntan: ¿qué significa depurar? Mencionan que ellos han propuesto desde antes al Ministerio reconocer las condiciones de trabajo de los artistas con dos criterios: artistas profesionales y artistas vocacionales, una categorización para afinar la política pública. Así mismo mencionan las reformas que establecen que los ministerios de Cultura y Trabajo garanticen las condiciones laborales de los artistas, pero se preguntan quiénes son sus empleadores, quedando claro que el estado no debe ser su empleador, sino el generador de condiciones de mejora permanente para el trabajo artístico. Por ello, más bien ven un punto positivo en el fortalecimiento del RIEFAC, pero deben ponerse plazos para su cumplimiento. También puntualizan la normativa que posibilita la autogestión de las instituciones del Sistema Nacional de Cultura, cuestionando sobre el control del uso de esos recursos. Finalmente, y en eso coindicen también con Plataforma Cultural, pretendían el cambió en la forma de elección del presidente de la Casa de la Cultura, para que sea por sufragio universal y no por parte de los presidentes de los Núcleos, pero esto no fue considerado.

En caso de que el pleno de la Asamblea apruebe el informe final, luego se esperará un posible allanamiento o el veto parcial o total por parte del Ejecutivo. Así que todavía hay camino que recorrer, con expectativas de lo que efectivamente pueda beneficiar e impulsar al sector artístico, que ahora debe reprogramar eventos y agendas por los apagones eléctricos que vuelven, y complican enormemente a este sector, como a tantos otros en el país.