Dos años de pandemia para el sector cultural: balance de respuestas estatales a nivel regional y global

Por: Redacción Observatorio

El 17 de marzo de 2020 iniciaron las restricciones de movilidad en Ecuador que afectaron gravemente al sector cultural, el cual depende en gran medida del tránsito y asistencia de personas a sus distintos escenarios y espacios. Dos años después, el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura presenta un balance de las medidas de protección que tomaron los gobiernos a nivel regional y global respecto al arte y la cultura, con el objetivo de que sirva como guía para la ciudadanía y los organismos pertinentes en lo referente al contexto ecuatoriano y sus aristas pendientes.

Desde el 17 de marzo de 2020 se estableció en Ecuador la cuarentena obligatoria y las restricciones a la libertad de movilidad en respuesta al inicio de la pandemia del coronavirus. Con ello empezó a un período de crisis sin precedentes en el sector cultural y artístico, en tanto este depende en gran medida del tránsito colectivo y de la asistencia de personas a teatros, cines, galerías, y otros espacios de encuentro comunitario. Esta limitación a la presencialidad significó un duro golpe para un campo que ya se encontraba marcado por la informalidad y la inestabilidad en los ingresos.

Ante la paralización del flujo de capitales, las acciones gubernamentales de soporte y protección se volvieron, en algunos casos, un salvavidas para todos los sectores productivos. Sin embargo, en otros, los trabajadores de la cultura debieron afrontar estas dificultades sin el apoyo de sus respectivos Estados. Tal es el caso de Ecuador, en donde acorde a los resultados publicados en el Termómetro Cultural [1] del Observatorio de Políticas y Economía de la Universidad de las Artes, el 84,73 % de encuestados manifestó no haber recibido ayudas del Gobierno Central, mientras que el 89,37 % indicó lo propio respecto a los municipios.

Esta situación también permitió evidenciar cuál es el rol y la importancia asignadas social y políticamente al arte y la cultura, en función de las medidas ejecutadas para su salvamento. En este sentido, al cumplirse dos años del inicio del confinamiento obligatorio en nuestro país, el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura destaca dos publicaciones que estudian a nivel regional y global el impacto de la emergencia sanitaria en el sector cultural y las diversas respuestas estatales a la misma, de modo que puedan ofrecer perspectivas claves para la reconstrucción de un sector que en Ecuador ya se encontraba en crisis antes de la pandemia.

Tendencias regionales de respuesta pública

El primero de estos estudios es la Evaluación del impacto del COVID-19 en las industrias culturales y creativas, esfuerzo conjunto de la UNESCO, la OEI, MERCOSUR, la Secretaría General Iberoamericana, y el Banco Interamericano de Desarrollo. En unos de sus ámbitos de investigación, esta publicación realiza un análisis de las características de las políticas públicas de respuesta a la pandemia, en particular, de aquellas de alcance nacional diseñadas para el sector cultural y las Industrias Creativas y Culturales e implementadas entre marzo y octubre de 2020 con el objetivo de mitigar el perjuicio generado por el COVID-19. La investigación abarcó el análisis de las acciones llevadas a cabo por los ministerios y organismos públicos de los siguientes países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay.

Como punto de partida, las políticas implementadas se clasifican en 3 áreas con diferentes niveles de representatividad entre el total de medidas analizadas:

  1. Creación, producción y difusión de las ICC: contener el impacto sobre la oferta cultural (86,8 %).
  2. Acceso a la Cultura, la distribución y exhibición de bienes y servicios asociados a las ICC: garantizar el acceso y la demanda (7,8 %).
  3. Reactivación e implementación de políticas transversales para las ICC: medidas orientadas al regreso de las actividades presenciales a través de protocolos (5,5 %).

A continuación, se presenta un detalle de las principales políticas públicas acorde a su tipología:

Tabla 1. Políticas públicas según su tipología

Área de actuación Política pública Porcentaje
Creación, producción y difusión de las Industrias Culturales y Creativas Adaptación de los modelos empresariales 3,70%
Creación de competencias 3,70%
Apoyos directos 45,40%
Encargos de compras y obras 3,70%
Fortalecimiento de infraestructuras 0,50%
Prestaciones sociales 1,90%
Flexibilización temporal de las obligaciones reglamentarias 4,20%
Préstamos en condiciones preferentes 5,10%
Dispositivos de participación y evaluación de necesidades 8,30%
Compensación por la pérdida de ingresos 6,00%
Desgravaciones fiscales y reducción de cargas sociales 4,60%
Acceso a la cultura, distribución y exhibición de las Industrias Culturales y Creativas Promoción de los contenidos nacionales 6,90%
Estimulación de la Demanda 0,90%
Reactivación y políticas transversales para las Industrias Culturales y Creativas Protocolos y políticas de reapertura 5,10%

Fuente: UNESCO, BID, SEGIB, OEI y MERCOSUR

Observación: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay

La política predominante es la de apoyos directos, con el 45% de las medidas impulsadas por los gobiernos de la región, las cuales se traducen a instrumentos como becas, concursos, llamados y premios, entre otras modalidades que requieren contraprestación de los destinatarios. Respecto a este punto debe prestarse atención a las condiciones que establecen los Estados para otorgar estos apoyos, la representatividad de minorías y poblaciones vulnerables entre los beneficiarios, y a las dinámicas clientelares restrictivas para la producción artística y cultural que podrían generarse.

En lo que respecta a los sectores culturales beneficiarios de estas políticas, el que más destaca es Artes Escénicas (56,5 %), debido a que fue el más afectado por el distanciamiento físico y las restricciones a la presencialidad. Consecuentemente, el área digital recibió menos apoyo con el 34,1 %, lo cual no afectó su sostenimiento durante la pandemia, con lo que se explica esta escala de priorización. Por otro lado, los principales destinatarios de las medidas fueron las personas físicas (75,5%), a través de acciones encaminadas a sostener los ingresos. Así también, las empresas recibieron apoyos: las organizaciones del tercer sector (58 %), PyMEs (52%), grandes compañías (33 %), y los sindicatos (17 %), los cuales buscaban garantizar la producción y difusión de bienes y servicios culturales. En estas distribuciones se manifiesta un patrón de preferencia hacia los elementos que presentan mayor vulnerabilidad, como es el caso de las Artes Escénicas y los individuos.

Además del aporte de las estadísticas, de las que se recomienda su revisión en detalle en el documento original, este Observatorio destaca la inclusión de un enfoque cualitativo que recoge la visión de los actores del sector, lo cual se obtuvo mediante entrevistas a informantes claves y referentes sectoriales sobre las consecuencias de la emergencia sanitaria en las ICC y en las áreas estratégicas para las políticas públicas. Así, en primer lugar, se destaca el consenso en las personas entrevistadas respecto al hecho de que la calidad y cantidad de las medidas ejecutadas “dejan en evidencia la apreciación social sobre el sector cultural”, además de que se abrió el debate en torno a la importancia de la cultura para las sociedades, gracias a su rol en los ámbitos de salud pública y bienestar mental.

Sin embargo, también se resalta que la inversión en cultura todavía es discutida y cuestionada, al no considerarse como un sector prioritario, premisa bajo la cual se acusa de que esos recursos podrían dedicarse a áreas de atención directa. Para los entrevistados, este imaginario tiene repercusiones sobre la elaboración de presupuestos, el desfinanciamiento continuo, y la falta de cobertura en términos de seguridad social. A pesar de estos obstáculos, se subraya que este es un momento oportuno para innovar e impulsar transformaciones a largo plazo para evitar que la brecha social se profundice.

En este sentido, los entrevistados identificaron los principales desafíos para lograr estos cambios:

  • Organización, promoción de la asociatividad y colaboración entre pares y el rol del Estado, cuya participación puede ser como garante de derechos básicos, agente de promoción y creación de nuevas oportunidades o como organizador del mercado laboral de las ICC.
  • Adaptación de los sistemas de seguridad social a las particularidades de quienes trabajan en ICC.
  • Promover mayor inclusión financiera, como créditos bancarios, los cuales son negados por los bancos debido a la naturaleza de la actividad cultural y artística.
  • Cooperación público – privada, como, por ejemplo, la articulación entre producción artística, turismo y educación.
  • Creación de nuevas instancias de cooperación internacional para la resolución conjunta de algunos grandes desafíos que enfrenta la región, como el desarrollo de plataformas nacionales o regionales de exhibición de contenidos culturalmente diversos, y el desarrollo de nuevos mercados regionales para las ICC.

Alternativas para la gobernanza de cultura

El informe publicado el 7 de febrero de 2022 por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, denominado Re | pensar las políticas para la creatividad: Plantear la cultura como un bien global en el que se analiza a nivel regional y global la situación del sector artístico y cultural, ofreciendo también perspectivas claves para el fortalecimiento del sector.  Precisamente, el subtítulo de la publicación devela en enfoque que plantea la UNESCO respecto a la cultura dentro de las sociedades contemporáneas.

En este contexto, el informe plantea algunos de los retos a los que se enfrenta la cultura en un escenario pandémico y frente a las propuestas del desarrollo sostenible: garantizar una integración más visible y eficaz de la cultura en las políticas de desarrollo; garantizar la igualdad de acceso y oportunidades para contribuir y participar en la vida cultural; promover la creación de capacidades para desarrollar sector culturales y creativos dinámicos; favorecer la aparición de mercados locales de bienes y servicios culturales; y promover la diversidad y el acceso a expresiones culturales en el entorno digital.

Estos desafíos se presentan urgentes antes los efectos que tuvo el coronavirus sobre los rendimientos económicos en los sectores culturales y creativos. Los cálculos muestran que durante 2020 el valor añadido bruto mundial de las industrias culturales se contrajo en 750 000 millones de dólares, y que se perdieron al menos 10 millones de puestos de trabajo. Por otro lado, en aquellos países en que existen datos al respecto, se evidenció que las industrias de este campo decrecieron entre un 20 % y 40 % en ese mismo año, además de que registraron peores resultados y mayor deterioro en comparación al desempeño de sus respectivas economías nacionales.

El antecedente de mayor relevancia para esta publicación es la Convención de 2005 sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, en base a la que se establecieron 4 ejes de seguimiento que conforman la estructura central de la publicación: apoyar sistemas sostenibles de gobernanza de la cultura; lograr intercambios equilibrados de bienes y servicios culturales e incrementar la movilidad de los artistas y profesionales de la cultura; integrar la cultura en los marcos de desarrollo sostenible; y promover los derechos humanos y las libertades fundamentales. En concreto, y en línea con la línea de trabajo de este Observatorio, este artículo explora los aspectos más relevantes del primero de estos ejes.

La UNESCO caracteriza la gobernanza de cultura como el “derecho soberano de los Estados a adoptar y aplicar políticas destinadas a proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales, en base a procesos y sistemas de gobernanza informados, transparentes y participativos”. Este ámbito fue crucial durante los meses de mayor gravedad de la pandemia, en tanto las respuestas gubernamentales de los diferentes países definieron el nivel de protección de los trabajadores culturales y artísticos antes la paralización del sector.

Es así como el informe presenta un balance sobre este eje que aborda los progresos que se han alcanzado, pero también las dificultades y temas pendientes que requieren atención:

Tabla 2. Evaluación de la gobernanza de cultura a nivel global

Avances Obstáculos Recomendaciones
  • Colaboración interministerial y de múltiples organizaciones que ha permitido generar políticas más integradas.
  • Apertura de espacios de diálogo público civil.
  • Apoyo a medios de comunicación locales por parte de los Estados.
  • Apoyo en la adaptación digital en las industrias culturales y creativas.
  • Disminución sostenida de la inversión pública en cultura por un periodo de 10 años.
  • Recursos financieros insuficientes, y escasas oportunidades de participación civil en la elaboración de políticas.
  • Monopolios en medios de comunicación y deficiencias en la representación de los grupos sociales.
  • Regulaciones insuficientes y carencias de competencias respecto al entorno digital.
  • Fortalecer la financiación innovadora y colaboraciones transversales.
  • Asignar presupuestos específicos y mantener mecanismos transparentes y participativos.
  • Respaldar medios de comunicación comunitarios.
  • Garantizar una remuneración justa.
Datos necesarios
  • Aporte de las industrias culturales y creativas al PIB nacional
  • Estadísticas de empleo cultural
  • Datos sobre titularidad y propiedad de los medios de comunicación, así como sobre el nivel de diversidad de contenidos y de plantilla.
  • Acceso a medios y contenidos digitales.

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO

Así, la UNESCO explora en su informe los caminos a tomar para la construcción de sectores culturales y creativos resilientes y sostenibles. Uno de ellos es el refuerzo de la inversión pública en cultura y creatividad, que en la última década muestra tendencias de decrecimiento generalizado a nivel mundial. Al respecto se propone desarrollar estrategias específicas para la inversión pública y facilitar mecanismos innovadores de financiación público – privada. Esto debe complementarse con la integración de las políticas a toda la cadena de valor cultural: creación, producción, distribución y acceso, junto con sus interconexiones o implicaciones digitales.

La cooperación es otra de las vías propuesta por la UNESCO. Por un lado, se expone la gobernanza interministerial, lo cual se presenta como un tema pendiente, ya que apenas el 6 % de políticas y medidas de apoyo directo a los sectores culturales y creativas cuenta con apoyo con la participación de uno o más carteras de estado no directamente responsable. Como alternativa se plantea el establecimiento de mecanismos permanentes de diálogo entre las instituciones que regulen la cultura y el arte.

Por otro lado, la UNESCO incluye a la sociedad civil en las dinámicas de cooperación, para lo que también es indispensable el diálogo continuo y sostenido. Al respecto, se indica que la participación de la sociedad civil es lo que garantiza la sostenibilidad, transparencia y pertinencia de las medidas a ejecutarse, las cuales deben estar alineadas a las necesidad y potencialidades de los sectores culturales y creativos.

La descentralización es otro de los modelos que se mencionan para fortalecer la gobernanza de cultura, y que implica también la coordinación y el trabajo colectivo entre los distintos niveles del aparato estatal. De esta forma, es posible mejorar la elaboración, aplicación y seguimiento de políticas, e incluso mantener un diálogo activo con una amplia red de partes interesadas a nivel local, incrementado así su participación en los procesos legislativos. En este aspecto, las estadísticas presentan un escenario más alentador: el 79 % de países miembros de la ONU afirma tener modelos descentralizados de gobernanza cultural.

Especial atención merece la sección dedicada a las condiciones de trabajo en el sector cultural, área de gran interés para este Observatorio. Sobre este tema, la UNESCO específica que las últimas cifras disponibles de trabajo mundial de 20214 revelan la vulnerabilidad y especificidades del empleo cultural, el cual corresponde al 6,2 % del empleo global. Uno de estos datos expone que en países en desarrollo existe el doble de probabilidades de trabajar a tiempo parcial (34,1 %) en relación a las naciones desarrolladas (17, 4 %). En este sentido, se afirma que corresponde a los gobiernos la configuración de los mercados laborales de modo que sean lo más equitativos, sostenibles y competitivos posibles.

En este ámbito también se aprecian diferencias en los enfoques de las políticas. Por ejemplo, el acceso a la financiación como política es más común en países desarrollados (62 %) que en aquellos en desarrollo (26 %). Además, la UNESCO especifica que la formulación de políticas debe tener en cuenta las especificidades del trabajo creativo, tales como horarios de trabajo irregulares y extensos; contratos por proyectos; confirmaciones y cancelaciones de última hora; la carga laboral bajo presión física, emocional y mental; la dificultad para tomar tiempo libre, y la informalidad o indocumentación en las contrataciones, que puede derivar en pagos que no se concretan y en pensiones inexistentes o reducidas en materia de seguridad social.

Así, este balance se vuelve pertinente para el contexto ecuatoriano, que se encuentra a la espera del segundo debate sobre el proyecto de reforma a la Ley Orgánica de Cultura. Por tanto, las aristas abordadas en los informes antes expuestos pueden servir como punto de referencia para evaluar el curso del proceso legislativo referido y para una reestructuración que sea favorable para el sector cultural. En esta coyuntura se inserta también el segundo Termómetro Cultural, publicación del Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura, que recoge la investigación realizada sobre las condiciones de empleo y economía de los trabajadores de la cultura en 2021, tras la medición realizada en 2020. Así, como complemento a este artículo que presenta una visión global y regional, el Termómetro Cultural ofrece un enfoque nacional que identifica las áreas que requieren de mayor atención.

Los datos aquí expuestos dejan por sentada la indispensable contribución de la investigación sobre el campo y mercado laboral cultural, y sobre las acciones que se toman desde los gobiernos para regularlas. Estos estudios no solo sirven como insumo para diversos países en la elaboración de políticas públicas, sino que también permiten valorar las gestiones ya realizadas, al establecer un marco de referencia. Por esto, invitamos a los lectores del Observatorio a revisar con profundidad los estudios globales y regionales aquí reseñados, además del Termómetro Cultural, para así fortalecer el involucramiento civil colectivo en la recuperación del sector cultural.

Bibliografía

Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura. «Resultados de la segunda encuesta de condiciones laborales de trabajadores de las artes y la cultura.» Reporte Termómetro Cultural 2 (2022).

Triguboff, Matías, y otros. Evaluación del impacto del COVID-19 en las industrias culturales y creativas. Montevideo: UNESCO, BID, SEGIB, OEI y MERCOSUR, 2021.

UNESCO. 2022 Informe Mundial – Re|pensar las políticas para la creatividad. París: UNESCO, 2022.

[1] Los resultados del Termómetro Cultural proceden de un proceso de investigación realizado a través de la Segunda Encuesta de Condiciones Laborales de Trabajadores de la Cultura en Ecuador, la cual fue aplicada a 1171 personas a nivel nacional, desde el 15 de abril de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021.

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